ДО
Д-р ГАЛЯ КОНДЕВА,
МИНИСТЪР НА ЗДРАВЕОПАЗВАНЕТО
ОТ
СДРУЖЕНИЕ ЗА МОДЕРНА ТЪРГОВИЯ,
чрез г-н Николай Вълканов,
Изпълнителен директор
Уважаема д-р Кондева,
Членовете на Сдружението за модерна търговия (СМТ) винаги са се придържали към приложимото българско и европейско законодателство във всички сфери на своята дейност. Наш върховен интерес е поддържането на високо доверие у потребителите, като съществено условие за това е опазването и насърчаването на конкуренцията и принципите на пазарната икономика. От основаването си през 2010 г. СМТ обединява едни от най-големите търговски вериги с над 750 търговски обекта и 24 000 служители в цялата страна. Нашите членове са сред стоте най-големи данъкоплатци в България. По последни данни съвкупният ефект върху икономиката на страната от дейността на компаниите от модерната търговия надхвърля 11.840 млрд. лева.
Обръщаме се към Вас със сериозна загриженост във връзка с обявения за обществено обсъждане проект за Наредба за здравните изисквания към устройството на урбанизираните територии (наричана по-долу за краткост „Наредбата“). Бихме искали да споделим с Вас опасенията си от въвеждането на подобна регулация, която би довела до: (а) драстично утежняване на инвестиционните процеси, административната тежест за бизнеса като цяло и сектора за търговия на дребно в частност; (б) дублиране и противоречие със съществуващи регулаторни режими и влошаване на бизнес климата; (в) неравноправно третиране на операторите в сектора за търговия на дребно чрез въвеждане на ограничения в дейността им; (г) застрашаване на стабилността на огромни като материален интерес и изграждани с десетилетия дългосрочни договорни, включително и наемни отношения и създаване на рискове от намеса на трети страни в тези правоотношения. По този начин се създават предпоставки за понасяне на изключително големи финансови загуби от всички страни в тези правоотношения и съответно за ангажиране на отговорността на държавата за тяхното компенсиране.
Присъединяваме се към изразените негативни становища от редица организации и държавни органи, включително Българската стопанска камара и Министерството на земеделието и храните.
Следва да бъде отбелязано, че на основание Закона за народното здраве (отм.) в миналото е съществувала Наредба № 7 за хигиенните изисквания за здравна защита на селищната среда. Същата е отменена през 2011 г., тъй като предметът на уредбата ѝ влиза в обхвата на Закона за опазване на околната среда и нормативните актове по извършване на екологични оценки и оценки за въздействието върху околната среда. Във връзка с отмяната на тази наредба са приети изменения в Закона за опазване на околната среда, Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда, Наредбата за условията и реда за извършване на екологична оценка на планове и програми и др., които, наред със Закона за устройството на територията и подзаконовите актове по прилагането му създават сега действащия ред за устройство на урбанизираните територии. Контролен орган по създадения нормативен ред е МОСВ. В същото време ЗУТ определя МРРБ и общините като органи, компетентни за устройството на територията чрез концепции и схеми за устройствено развитие и общи и подробни устройствени планове.
Така очертаният нормативен режим се характеризира с комплексност и наличие на редица органи, компетентни за реализирането на инвестиционните предложения. Не е правомерно и целесъобразно добавянето на допълнителни изисквания, наложени по нормативен ред от още един държавен орган извън рамките на неговата компетентност, а именно Министерството на здравеопазването. Именно постъпка за създаване на подобни допълнителни изискания е инициативата за приемане на Наредба за здравните изисквания към устройството на урбанизираните територии от МЗ. Предлаганият нормативен акт надхвърля обема от въпроси от компетентността на органа – автор на проекта, засягайки изключително широк кръг от обществени отношения, като избраният нормотворчески похват изглежда не отчита този аспект, тъй като не е потърсена нито промяна в приложимите закони, нито съвместен проект с другите компетентни министерства – МОСВ и МРРБ, а наредба с автор единствено МЗ. По този начин се създава риск от паралелни режими с един и същи предмет на регулация и неизбежните в такива случаи нормативни колизии.
Във връзка с посоченото по-горе, бихме искали да обърнем внимание на посоченото в мотивите към проекта и чл. 1, ал. 2, т. 3 от проекта за наредба нормативно основание за приемане на Наредбата – чл. 34, ал. 2 от Закона за здравето. Посочената разпоредба предвижда, че здравните изисквания към устройството на урбанизираните територии като дейности със значение за здравето на човека се определят с наредби на министъра на здравеопазването, „доколкото с друг закон не е предвидено друго“. Съгласно ЗООС, чл. 93, ал. 4, т.1, б. ж, на етапа на преценката на необходимостта от оценка на въздействието върху околната среда се преценяват рисковете за човешкото здраве, съгласно изискванията на Закона за здравето. Същевременно цитираната разпоредба не включва в кръга от правомощия на Министъра на здравеопазването правото да определя къде може и къде – не да се разкриват обекти с обществено предназначение (тези въпроси са уредени в съществуващата нормативна уредба), а само да определя „здравните изисквания“ към тези обекти и „максимално допустимите нива на фактори на жизнената среда“. Ето защо посоченото нормативно основание не може да послужи за приемане на проекта – приемането на подобна наредба е изключено при действието на настоящата редакция на ЗООС, тъй като този закон вече е уредил материята, предмет на предложения нормативен акт и излиза извън правомощията на Министъра на здравеопазването.
На следващо място, мотивите за приемане на Наредбата и самият проект на Наредба не отчитат в достатъчна степен нейните последици както за адресатите на регулацията и техните контрагенти, така и за държавните органи, компетентни за прилагането ѝ, както и финансовите рискове, вкл. за държавата от прилагането й. Посочено е, че и към настоящия момент съществува нормативно изискване устройствените планове да съдържат и предоставят информация, свързана със здравните и екологични характеристики на инвестиционното предложение и че предложената наредба ще внесе по-голяма яснота по отношение на обема и съдържанието на и сега изискуемата информация, което ще улесни изготвянето на проектната документация от страна на възложителя и проектантски екип и това няма да доведе до допълнителни разходи. Приемането на допълнителен нормативен акт към вече действащите такива, за които самият му автор посочва, че има същия предмет на регулация, няма как да „внесе по-голяма яснота“. Добрата нормотворческа практика предполага обединяване на изискванията към дадена дейност във възможно най-малко актове, а не създаването на нови такива към съществуващите. Изводът, че приемането на допълнителен нормативен акт няма да затрудни гражданите и бизнеса няма как да бъде споделен и приет. Същото се отнася и до констатацията, че прилагането на новата наредба не би довело до каквито и да е разходи за компетентните контролни органи – няма как имплементирането на нови правила да не постави пред държавната администрация изискването за влагане на допълнителни ресурси за прилагането им – ресурси, които следва да бъдат анализирани, планирани и включени в съответните бюджети, за да може предлаганата политика да бъде обезпечена материално и с необходимия брой служители и да постигне целените резултати.
Наред с изложените по-горе общи съображения срещу приемането на Наредбата, бихме искали да се спрем специално на чл. 5, ал. 2 от акта, който,
- Във връзка с Приложение № 1, I, т.5, изрично изключва хипермаркетите от обектите, които могат да се разкриват в сгради в определени зони.
Мотивите не съдържат обосновка на така въвежданата забрана, която да посочва с какво наличието на хипермаркети би могло да застраши здравето на хората, което да оправдава въвеждането на безусловна забрана. Мотивите не съдържат обосновка и защо се установява режим на такъв тип ограничения единствено по отношение на търговията с храни Същевременно, никъде в действащото законодателство не се съдържа дефиниция на „хипермаркет“, което създава несигурност как би била прилагана подобна норма. Ето защо бихме искали да изложим общи съображения, които се отнасят до бизнеса на членовете на СМТ и които смятаме, че следва да бъдат отчетени при преценката на тяхното значение за здравето на човека отражение върху факторите на жизнената среда.
- Обектите на модерната търговия обслужват обществения интерес като осигуряват най-ефективния канал за снабдяване със стоки от първа необходимост (роля, която беше категорично доказана през пандемията, когато обектите бяха обособени като част от критичната инфраструктура на страната;
- Съвременните магазини облагородяват градските и жилищни територии;
- Тяхното наличие в близост до жилищни сгради предполага редуциране на пътуванията и свързаните с тях емисии на шум, парникови и токсични газове, както и представлява облекчение за хора, които не са мобилни и се нуждаят от магазини, предлагащи не само стоки от първа необходимост, но и допълнителен асортимент. Такива са голяма част от възрастните хора, които представляват все по-голям дял от обществото ни;
- Зареждането на нашите магазини се извършва съгласно всички изисквания на местната администрация, изискванията по ЗУТ и Закона за защита от шума в околната среда;
- Обектите на модерната търговия са пионери във въвеждането на решения като специално проектирани и изпълнени покрити рампи за зареждане, фотоволтаични системи, съвременни тихи хладилни и климатични инсталации и други нови технологии, които изискват сериозни инвестиции и не са по силите на други търговски обекти;
- Компаниите от сферата на модерната търговия биха могли според местоположението на магазина и отстоянието от жилищни сгради се изграждат инсталации с допълнително шумозаглушаване /инсталации генериращи по-ниско ниво на шума;
- Обектите не генерират завишено количество отпадъци. Съвременно изпълнените магазини генерират битов отпадък сравнен с отпадъка на едно домакинство, благодарение на оптимизираните вътрешни процеси и организация на дейностите, включително оборудването на магазините със специализирана техника за компактиране. Основният отпадък във вид на картон и найлон се извозва за рециклиране централизирано;
- Веригите въвеждат автомати за събиране на пластмасов и алуминиев амбалаж, с което улесняват рециклирането на отпадъци за гражданите;
Разпоредбата на чл. 2 от проекта на Наредба ще внесе неяснота и правна нестабилност в режима на съществуване и функциониране на голям брой търговски обекти, вече открити в жилищни и нежилищни сгради в жилищни зони и др. на територията на цялата страна (включително и при бъдещи строителни инициативи в същите, изискващи съгласуване или получаване на разрешение от регулаторни органи).
Наредбата ще постави въпроса и дали и как се преурежда режимът на извършване на дейност във функциониращите обекти, включително посочените по-горе. Тези обекти са създадени и извършват дейност законосъобразно, при спазване на всички нормативни изисквания и осигуряват трудова заетост на голям брой служители. За тяхното създаване (придобиване или дългосрочно наемане) и оборудване операторите в сектора са извършили и извършват огромни по обем инвестиции. Изключително голям е и броят наемодатели, които са отдали свои обекти под наем, за да бъдат ползвани като обекти за търговия с храни, като тяхната дейност и платежоспособност също ще бъде застрашена. С оглед на горното, Наредбата в този й вид създава правна несигурност, риск от различни по вид претенции и потенциални съдебни дела от трети лица във връзка с въведените ограничения в дейността на търговските обекти. В случай, че се стигне до ограничаване на дейността на търговски обекти ще са налице вреди в големи размери, претърпени от засегнатите лица, както и ще са налице и основания за ангажиране на отговорността на държавата за загуби, които ще бъдат понесени от инвеститорите, за което българското законодателство, включително това на ЕС дават възможности.
- Във връзка с Приложение 1, раздел II – въвежда пълна забрана за изграждане на средни и големи търговски обекти, включително в нежилищни сгради, находящи се в територии и зони със смесено предназначение
Предложението не само че не е мотивирано, но и не съответства на специалното законодателство, уреждащо устройството на териториите. Въвеждането на територии и зони със смесено предназначение е продиктувано от необходимостта да бъде постигнат баланс между дейностите, извършвани в населените места, включително осигуряване на удобство на жителите от наличието на различни търговски обекти за дневно или седмично пазаруване.
Допустимите обекти по Приложение 1, раздел II от Наредбата са с изключително ограничен обхват и на практика премахват възможността за изграждане в зоните със смесено предназначение на каквито и да е търговски центрове или единични обекти за търговия, освен посочените в Приложението. Въвеждането на подобни забрани в голяма степен изобщо обезсмисля наличието на зони със смесено предназначение, не случайно подобни ограничения не присъстват и в Наредба № 7 от 22 декември 2003 г. за правила и нормативи на отделните видове територии и устройствени зони (обн., ДВ, бр. 3 от 2004 г.). Предвижданията не отичат и настоящата фактическа обстановка в населените места, в които вече действат одобрени Общи устройствени планове. Както бе посочено по-горе, считаме че чл. 34, ал. от ЗЗ не представлява годно правно основание за издаване на подобна наредба, като в случая с чл. 5, ал. 2 и Приложение № 1 към него освен това е налице недопустимо излизане извън законовата делегация, според която Министърът на здравеопазването следва единствено да определи съответните здравни изисквания и максимално допустимите равнища на факторите на жизнената среда, а не да въвежда пълни законови забрани за осъществяване на различни търговски дейности или за изграждане на обекти. В този смисъл Решение № 1110 от 31.01.2024 г. на ВАС по адм.д. 2391/2023 г.
Не на последно място член 12 съдържа известна неяснота, доколкото изречение второ предвижда, че за фотоволтаичните централи механизмите за определяне на хигиенно-защитни зони се определят по правилата на изречение първо само когато за присъединяването им се изисква изграждане на електрически съоръжения с напрежение не по-малко от 110 kV. От текста не става ясно дали изречение второ е приложимо и за обекти върху сгради или в имоти, които не са с основно предназначение за производство на енергия и защо е необходимо изграждането на хигиенно-защитна зона за всеки един възобновяем източник.
С оглед изложените съображения изразяваме становището, че Наредбата не трябва да бъде приемана, а всички бъдещи опити за реформа на регулацията в сферата на изисквания към устройството на урбанизираните територии следва да отчитат положителния принос на обектите на модерната търговия, а не да ги подлагат на рестрикции.