Становище по проекта на ПМС за приемане на Наредба за Централния регистър за проследимост на храните

СМТ изпрати становище до Явор Гечев- министър на МЗХГ и Дирекция „Политики по агрохранителната верига“

Членовете на СМТ винаги са се придържали и спазвали приложимото българско и европейско законодателство във всички сфери на своята дейност, като ние сме сред най-заинтересованите страни от спазването на правилата за безопасност на храните, от съблюдаването на данъчното законодателство, от високата степен на доверие у потребителите и недопускане на нарушения на правилата за защита на конкуренцията. Дружествата от сектора на модерната търговия категорично застават и зад присъщите ни социални ангажименти, изпълнението на които беше доказано през годините на пандемията, както и с различни инициативи на отделните компании на пазара на труда, по различни социални проекти и др. Дружествата са сред големите инвеститори във всички български региони, осигуряващи работни места за служителите си и възможности за своите доставчици от всички браншове на икономиката – както доставчици на стока за препродажба, така и множество български фирми, предоставящи услуги. С оглед на изложеното, бихме приветствали всяка конструктивна инициатива за приемане на нормативен акт, който да допринесе за по-доброто функциониране на пазара на храни в България. В същото време, открито бихме посочили и проекти, които смятаме за контрапродуктивни.
С настоящото бихме искали в законоустановения срок да изразим нашето становище относно Проекта на наредба за Централния регистър за проследимост на храните („Наредба“).
1. Приемане на Наредбата – причини, цели, предварителната оценка
Считаме, че при изготвянето на проекта за Наредба приложимият процес не е спазен напълно и има съществени пропуски, както и множество некоректни и противоречиви твърдения.
1.1. При преглед на изложените в Доклада относно Проекта на Постановление на Министерския съвет за приемане на Наредба за Централния регистър за проследимост на храните общо впечатление прави от една страна излагането на аргументи относно проследимостта и безопасността на храните и защита на общественото здраве, а от друга страна – заявяването на цели, представляващи намеса на държавата при определянето на цените на храните. Както е посочени в самия доклад, сред причините за приемането му са „гарантиране на съответствие с разпоредбите и управление на … цените и инфлационните процеси в сектора“.
Смятаме, че посочените две групи неправилно са групирани в обща аргументация за приемане на Наредбата, както и че те не бива да бъдат уреждани в един и същи административен акт. Посочените две теми се отнасят до две различни сфери на обществения живот и държавното управление, а именно безопасността на храните и икономическите отношения между участниците на пазара. По отношение на първата група цели компетентни са една група държавни институции (МЗ чрез БАБХ), като политиката се осъществява посредством висока степен на регулация и контролна дейност. По отношение на ценообразуването, обаче, подходът на българската държава в последните близо 25 г. е бил про-пазарен, основан на принципите на Конституцията на Република България и европейското право, като ценова регулация в сферата на храните не е провеждана, а контролната дейност е с предмет, ясно посочен в законодателството за защита на потребителите и защита на конкуренцията, контрол по които се провежда от съответните комисии Изразяваме категорична позиция, че не бива да се допуска смесване на нормативна дейност относно безопасността и проследяемостта на храните и контрол върху ценообразуването им. С предложения проект се прави именно това, което намира и своето отражение в неуместно широкия кръг от държавни институции, които следва да имат достъп и да боравят със събираната за целите на предлагания регистър информация.
1.2. Относно общата аргументация за създаване на регистъра трябва да се отбележи, че предлаганата наредба представлява огромна административна тежест за всички участници на пазара на храни по редица съображения. Предвижда се текущо подаване на голям обем информация, което би ангажирало значителен човешки и технически ресурс за всички заинтересовани страни – от бизнес операторите до контролните органи.
1.3. Създава се и времева предпоставка за риск за стоката, която в голямата си част е бързооборотна, а именно бързо развалящи се храни. Всичко това финално ще намери отражение и в увреждане на интересите на потребителя. Създаването на подобна регулация се извършва в условията на стагниращ икономически растеж, намаляващи инвестиции и икономически предизвикателства. При тези условия увеличаването на административната тежест e политика, която допълнително би задълбочила описаните тенденции и не работи в посока възстановяване на икономиката на страната.

1.4. Изложените мотиви за въвеждане на предлагания регистър не съдържат посочване на конкретни проблеми, чието разрешаване се цели, и липсват аргументация и каквито и да е анализи, които да обуславят нуждата от въвеждане на системата. Посочени са единствено общи и бланкетни основания, но не е изяснено конкретно с какво въвежданата мярка би разрешила съществуващи проблеми на пазара на храни. Остава впечатлението, че целта на предлаганата мярка е единствено събиране на информация, без тази цел да е изрично обявена.
1.5. Наредбата е формулирана изключително общо , неизчерпателно и неясно – кои точно храни касае , какво ще е приложното поле за идентични видове хранителни групи, напр. за еднакви храни от различен партиден номер, на какъв език следва да е предоставяната информация. Изброената в проекта информация по съществото си не е изискуема съгласно европейското законодателство, както и според Закона за храните и Закона за управление на агро-хранителната верига. Липсата на конкретика означава, че Наредбата не е в състояние да постигне целите, които са посочени в нея.

1.6. Процедурата по приемане на Нардбата е проведена в нарушение на изискванията на Закона за Нормативните Актове. Оценката за въздействие е формална, не е проучен ефектът от акта върху лицата, които ще бъдат засегнати, както и върху държавните институции. Съгласно чл. 20, ал. 3, т. 2 от ЗНА административен акт, от който могат да се очакват значителни последици, какъвто е Наредбата, подлежи на цялостна предварителна оценка, каквато не е проведена. Липсва нормативно основание за приемане на Наредбата за Централния регистър за проследимост на храните; посоченото основание чл. 7а от Закона за нормативните актове би следвало да препраща към конкретната разпоредба на приложимото Европейско законодателство. Такава разпоредба обаче категорично липсва в него. Не е налична и в приложимото българско законодателство – Закона за храните и Закона за управление на агрохранителната верига.

1.7. Обръщаме внимание, че според авторите на проекта, „предложеният проект на акт не води до въздействие върху държавния бюджет, поради което е приложена финансова обосновка съгласно чл. 35, ал. 1, т. 4, буква „б“ от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация; Не са необходими допълнителни разходи/трансфери и други плащания по бюджета на Министерството на земеделието; Проектът на акт не води до изменения в целевите стойности на показателите за изпълнение, в това число ключовите индикатори.“. За нас подобна аргументация не би могла да е коректна, доколкото създаването и оперирането на информационна система не би могло да се осъществи без инвестиция на финансови, технически и човешки ресурси. Що се отнася до предприятията, членове на сдружението, категорично смятаме, че прилагането на наредбата ще изисква инвестирането на значителни човешки ресурси.
2. Противоречие с Европейското законодателство

2.1. Предлаганият регистър може да бъде разглеждан като Нетарифна бариера пред вътреобщностната търговия в рамките на ЕС. Европейската комисия и Европейския парламент водят последователна политика в защита на правото на ЕС в областта на нетарифните бариери. Ангажиментът в тази посока е потвърден с Резолюцията на Европейския парламент от 17 февруари 2022 г. за противодействие на нетарифните и извънданъчни бариери на общия пазар. В него като бариера са идентифицирани регулаторните различия и непоследователното имплементиране на европейското право, които усложняват трансграничния обмен и принуждават компаниите да отделят ресурси за трудоемкия процес по анализ на правото на ЕС, отклонявайки инвестиции от дейностите, които създават работни места и подкрепят растежа.
Същата резолюция идентифицира и допълнителните технически изисквания, приети на национално ниво, които водят до прекомерни и неоправдани административни тежести, които могат да подкупят гладкото функциониране на вътрешния пазар.
Както бе посочено по-горе, предлаганият регистър не представлява изискване на приложимите европейски регламенти, макар да е представен като мярка по тяхното имплементиране. Ето защо той представлява нетарифна бариера за вътреобщностната търговия, доколкото в неговия обхват следва да попадат всички доставки на храни от държави-членки на ЕС.

Европейската комисия и в миналото е водила по отношение на редица държави, включително България, процедури с цел защита на вътрешния пазар. Обект на защита са били правата на компаниите и по чл. 49 от ДФЕС, включително правото им да определят асортимента си и да адаптират веригите си на доставки. Ограничаване на тези права може да бъде извършвано само въз основа на съображения за обществения ред, обществена сигурност и обществено здраве, които да бъдат подходящи и необходими при прилагане на конкретни изисквания за пропорционалност. Приемането на предлагания административен акт не е обусловено от подобни съображения.
2.2. Проследимост на храните: Приложимото европейско законодателство, конкретно Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (специално българско издание, глава 15, том 008) („Регламент (ЕО) № 178/2002“), както и останалите, свързани с упражняването на контрола по него, по никакъв начин не създават задължение да се въвеждат допълнителни, утежняващи мерки от държавата – членка, каквато е предлаганият Централен регистър. Нещо повече – твърдените в Наредбата и прилежащите документи принципи на прозрачност и безопасност на храните са отдавна регулирани и осигурени чрез прилагане на разпоредбите на самия Регламент (ЕО) № 178/2002.
Регламент (ЕО) № 178/2002 установява задължение за проследяване на храните и дава възможност да бъдат проследени всички храни, фуражи, животни, отглеждани за производство на храни и други суровини, които са предназначени за или се очаква да бъдат вложени в храна. По смисъла на Регламент (ЕО) № 178/2002 всеки оператор на храни е задължен да разполага със система или процедура за проследимост, посредством която да генерира информация за всяко лице, което му е доставило храни и да предоставя тази информация на компетентните органи, при поискване от тяхна страна. Регламент (ЕО) № 178/2002 (а и българското законодателство – Закона за храните и Закона за управление на агро-хранителната верига) не въвежда каквито и да е допълнителни конкретни изисквания за вида на системите и процедурите, както и за начина на организация и съхраняване на генерираната информация. Единственото изискване на Регламента е своевременното предоставяне на информацията на контролните органи, в описаните чл. 19 от регламента случаи. В Указанията на Европейската комисия по прилагането на членове 11, 12, 14, 17, 18, 19 и 20 от Регламент (ЕО) № 178/2002 (последна редакция от 26.01.2010 г.), изрично е определено, че всеки стопански субект в хранителната промишленост, в т.ч. и търговските вериги, трябва да разполага със система за идентификация на доставчика на даден хранителен продукт, посредством събирането и съхраняването на следната информация: (i) име и адрес на доставчика, (ii) идентификация на доставения хранителен продукт (чрез наименование, артикулен номер), (iii) дата на доставката и (iv) количество.Няма законов текст, които да определя държавата-членка или контролните органите по безопасността на храните като компетентни да въвеждат изменения или допълнения в системата за проследимост на бизнес оператора, в реквизитите и съдържанието на търговските документи (фактури, складови и стокови разписки).
В допълнение маркираме , че в случай на криза по чл. 18 на Регламент 178, Европейската комисия разполага с RASSF – система1 , която е Системата за бързо предупреждение за храни и фуражи на държавите-членки, с която работят както бизнес операторите, така и БАБХ; именно в нея се подава информация за опасните за консумация продукти (подчертаваме само опасните, защото в Наредбата и предвидения Централен регистър такова разделение на опасни и небезопасни липсва, а и за да установи опасност за храната контролният орган следва да стъпи на конкретна проверка и лабораторни изследвания, както е предвидено в Регламент (ЕО) № 178/2002 и както се функционира към настоящия момент) и се предприема незабавна реакция от всички страни по изтегляне/изземване на продукт. Ето защо, не виждаме смисъл за създаването на Централен регистър за проследимост, тъй като той не би изпълнил целта на Регламент (ЕО) № 178/2002 като мярка и средство за осигуряване на солидна научна основа, ефективни организационни механизми и процедури, които да служат за основа при вземането на решения по въпроси, свързани с безопасността на храните и фуражите. Такива процедури и механизми са предвидени изначално и преди значителен период от време (Регламент (ЕО) № 178/2002 е приет и се прилага в ЕС от 2002, а за България след приема и в ЕС през 2007) и функционират надеждно и устойчиво във времето (като осигуряват защита на потребителите с оглед на безопасност на храната, така и на функциониращ , надежден контрол от БАБХ, противно на твърденията в Частичната предварителна оценка за въздействието на Наредбата), а въвеждането на Централния регистър за проследимост с наредбата е нецелесъобразно, необосновано и изключително неясно.
Не на последно място маркираме, че Регламент (ЕО) № 178/2002, на основание на който е предложен проектът за Наредба цели осигуряване на безопасност на храните, което не кореспондира на целите на Наредбата и Централния регистър за регулация на нерегламентиран внос, презапасяване с храни, гарантиране на качество (първо, второ на плодове и зеленчуци), измами и некоректно търговски практики , които намират своята регулация в други нормативни актове и основни икономически принципи, 2.3. Поверителна информация и нарушение на конкурентното право
В проекта на Наредбата (чл. 4) се регулира изключително общо и неясно достъпът до събраната информация в Централния регистър. Събраната информация, която също не е изрично дефинирана в Наредбата по своето същество представлява поверителна информация и търговска тайна на бизнес операторите (включваща и доставни цени, фактури и т.н.). Изключвайки факта , че е неясно каква е целта на събиране на тази информация, то следва да се има предвид, че за всяко конкретно производство конкретния контролен орган, било то НАП, КЗК или друг събира от проверяваното лице единствено относимите документи според определения предмет на проверка. Достъпът до такова голямо количество информация би представлявало съществено нарушение на правата на субектите, както и би могло, в случай на нерегламентирано разпространяване, да доведе предпоставки за нарушение на Закона за защита на конкуренцията. Считаме, че при така общо регламентиран достъп до тази чувствителна информация, нейното опазване не е защитено и е подложено на много висок риск.
С оглед на гореописаното се надяваме съображенията ни да бъдат взети под внимание и внимателно разгледани, като считаме , че проектът на Наредбата следва да бъде оттеглен.

1 https://www.mzh.government.bg/bg/politiki-i-programi/politiki-i-strategii/politiki-po-agrohranitelnata-veriga/sistema-barzo-preduprezhdenie-za-hrani-i-furazhi-rasff/